Tuomioistuinviraston johtokunnan puheenjohtajan Mika Ilveskeron puheenvuoro oikeusministeriön oikeusvaltioseminaarissa 11.11.2021

Oikeusministeriön kansliapäällikkö Pekka Timonen totesi Helsingin Sanomien 27.4.2021 ilmestyneessä artikkelissa, että oikeusministeriö odottaa Euroopan komission oikeusvaltioraporttia, jossa arvioidaan oikeusvaltion tilaa EU:n jäsenmaissa, ja jonka pohjalta oikeusministeriö aikoo käynnistää hallinnonalan keskeisten toimijoiden välisen keskustelun aiheesta. Tulkitsen tämän seminaarin olevan osa kansliapäällikkö Timosen tarkoittamaa keskustelua. Kiitän Tuomioistuinviraston puolesta kutsusta tulla puhumaan tähän seminaariin.

Edellä mainitun avauksen ja siitä seuranneen keskustelun perusteella Tuomioistuinviraston johtokunta päätti varautua tuomioistuinten riippumattomuutta koskeviin selvityksiin ja pohti, millä tekijöillä on vaikutusta riippumattomuuteen.

Tuomioistuinviraston johtokunta totesi, että sen tiedossa ei ole merkittäviä toteutuneita ongelmia tuomioistuinten tai tuomarien riippumattomuuden osalta Suomessa. Kysymys onkin siitä, miten lakiin nykyään sisältyviä valtaoikeuksia voisi käyttää tuomioistuinten riippumattomuuden vähentämiseksi.

Tämän keskustelun kannalta on erinomaista, että Euroopan tuomioistuinneuvostojen verkosto (ENCJ, www.encj.eu) vahvisti 29.10. yhteenvetoasiakirjan kaikista aikaisemmista lausunnoista, julkilausumista ja raporteista, joita ENCJ on vahvistanut perustamisestaan lukien. Yhteenvetoasiakirja sisältää myös muutaman uuden suosituksen.

Tässä puheenvuorossa keskityn Tuomioistuinvirastoon, tuomarinvalintalautakuntaan ja tuomarinkoulutuslautakuntaan. Korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden presidentit ovat omissa puheenvuoroissa selostaneet tuomareiden riippumattomuuteen liittyviä uhkia. Minun on helppo olla samaa mieltä heidän kanssaan.

Tuomarinvalintalautakunnan ja tuomarinkoulutuslautakunnan jäsenten valinta

Tuomioistuinlaitoksen riippumattomuuden kannalta yksi keskeinen kysymys on, voidaanko tuomarinvalintalautakunnan ja tuomarinkoulutuslautakunnan jäsenten valintaan vaikuttaa epäasianmukaisesti. Kysymys kulminoituu tuomarinvalintalautakunnan ja tuomarinkoulutuslautakunnan jäseniä ja varajäseniä koskevien nimeämisehdotusten sitovuuteen. Olen ottanut myös tuomarinkoulutuslautakunnan esille sen vuoksi, että sen tehtävänä on asessoreiden esivalinta sekä käräjänotaarien valinta ja nimittäminen. Asessorit ja käräjänotaarit käyttävät molemmat tuomiovaltaa.

Tuomioistuinlain 20 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvosto asettaa tuomarinvalintalautakunnan viideksi vuodeksi kerrallaan. Vastaavasti tuomioistuinlain 21 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto asettaa tuomarinkoulutuslautakunnan viideksi vuodeksi kerrallaan.

Edellä mainitut asettamissäännökset eroavat siitä, mitä Tuomioistuinviraston johtokunnan asettamisesta on tuomioistuinlain 19 a luvun 7 §:n 1 momentissa säädetty. Sen mukaan valtioneuvosto asettaa Tuomioistuinviraston johtokunnan viideksi vuodeksi kerrallaan sille 8 §:ssä säädetyn mukaisesti esitettyjen ehdokkaiden joukosta.

Pidän tärkeänä selvittää, tulisiko tuomioistuinlakia muuttaa siten, että valtioneuvosto voi asettaa tuomarinvalintalautakunnan ja tuomarinkoulutuslautakunnan jäsenet ja varajäsenet vain sille esitettyjen ehdokkaiden joukosta.

Tuomioistuinviraston johtokunnan, tuomarinvalintalautakunnan ja tuomarinkoulutuslautakunnan jäsenen erottaminen

Tuomioistuinlaissa ei ole säädetty Tuomioistuinviraston johtokunnan, tuomarinvalintalautakunnan tai tuomarinkoulutuslautakunnan jäsenen tai varajäsenen erottamisesta. Mieleeni tulee tällöin pääsääntö, että nimittäjä saa myös erottaa.

ENCJ:n suosituksen mukaan tuomioistuinneuvoston jäsenellä, joka Suomessa vastaa Tuomioistuinviraston johtokunnan jäsentä, tulisi olla tehtävässään samanlainen tehtävässäpysymisoikeus kuin tuomareilla on virassapysymisoikeus. Olisiko Suomessa syytä noudattaa ENCJ:n suositusta ja tehdä lakiin sen edellyttämät muutokset? Tämä kysymys koskee luonnollisesti myös tuomarinvalintalautakunnan ja tuomarinkoulutuslautakunnan jäsentä ja varajäsentä.

Tuomioistuinviraston asema

Oikeusvaltion takeita koskeneessa keskustelussa on usein viitattu Ruotsiin, jossa helmikuussa 2020 asetettiin komitea, jonka tehtävänä muun ohella on selvittää tarve vahvistaa tuomioistuinten ja tuomareiden riippumattomuutta. Tässä yhteydessä on otettu esiin myös Ruotsin tuomioistuinviraston hallinnointimalli.

Ruotsissa tuomioistuinvirastoa johtaa pääjohtaja, jonka nimittää maan hallitus. Maan hallitus nimittää myös tuomioistuinviraston valvontaneuvoston jäsenet. Valvontaneuvoston tehtävänä on valvoa tuomioistuinviraston toimintaa ja antaa pääjohtajalle toimintaohjeita, jotka eivät ole pääjohtajaa sitovia. Valvontaneuvoston kymmenestä jäsenistä parhaillaan puolet on nykyisiä tai entisiä kansanedustajia ja toinenkin puoli muita kuin tuomareita.

Ruotsissa keskustelua on käyty siitä, tulisiko tuomioistuinviraston ylimmän johtoelimen jäsenistä enemmistön olla tuomareita, mikä on myös edellytys sille, että Ruotsin tuomioistuinvirasto voitaisiin ottaa Euroopan tuomioistuinneuvostojen verkoston jäseneksi.

Suomessa vastaavaa ongelmaa ei ole, sillä Tuomioistuinvirasto on itsenäinen virasto, jonka ylintä päätäntävaltaa käyttää johtokunta, jonka kahdeksasta jäsenestä kuusi on tuomareita. Euroopan komission oikeusvaltioraportissa todetaan, että riippumattomien tuomarineuvostojen asema tuomioistuinlaitoksen riippumattomuuden vahvistajana on laajasti tunnustettu ja että Suomessa Tuomioistuinvirasto on toiminnassa.

Tuomioistuinvirasto on uusi virasto. Se aloitti toimintansa 1.1.2020. Virastolle siirtyi pääosa niistä keskushallintotehtävistä, joita aiemmin hoidettiin oikeusministeriössä.

Tässä yhteydessä muistutan mieliin, mitä hallituksen esityksessä eduskunnalle Tuomioistuinvirastoa koskevaksi lainsäädännöksi (HE 136/2018 vp) todettiin:

• Tuomioistuinten keskushallinto tulee järjestää tavalla, joka korostaa tuomioistuinten rakenteellista riippumattomuutta ja edistää tuomioistuinten hallintotehtävien tehokasta ja tuloksellista hoitamista (s. 23).
• Tuomioistuinten riippumattomuus edellyttää, että ylin päätösvalta virastossa kuuluu tuomarienemmistöiselle johtokunnalle (s. 24).
• Ylijohtajan asema virastossa poikkeaisi viraston päällikön asemasta muissa valtion virastoissa, koska riippumattomuussyistä Tuomioistuinvirastossa ylintä päätösvaltaa käyttäisi johtokunta eikä ylijohtaja (s. 40).

Lakivaliokunta pohti mietinnössään Tuomioistuinviraston itsenäisyyttä ja tuomioistuinten riippumattomuutta seuraavasti (LaVM 13/2018 vp, s. 3):

Toisaalta Tuomioistuinvirastoa koskevan perussäännöksen mukaan virasto toimii oikeusministeriön hallinnonalalla (1. lakiehdotuksen 19 a luvun 1 §). Perustuslakivaliokunnan mukaan tällainen muotoilu merkitsee sitä, että viraston asema rinnastuu valtionhallinnon muihin virastoihin ja laitoksiin (PeVL 49/2018 vp, s. 4), jolloin virasto toimii normaalien valtion keskushallinnon ohjaus- ja valvontasuhteiden puitteissa. Hallituksen esityksen tarkoitus kuitenkin on, että virasto on toiminnallisesti itsenäinen (HE, s. 1, 29 ja 41). Koska Tuomioistuinviraston tulee olla toiminnallisesti mahdollisimman itsenäinen ja riippumaton suhteessa oikeusministeriöön eikä tavanomainen hallinnollinen asema takaa virastolle sellaista riippumattomuutta, jota tuomioistuinhallinnolta voidaan sen erityispiirteiden vuoksi edellyttää, lakivaliokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten Tuomioistuinviraston riippumattomuutta sääntelyssä korostettavaksi ja selkeytettäväksi jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa kuvatulla tavalla.

Lakivaliokunnan mietinnön perusteella lakiin lisättiin virke: Tuomioistuinvirasto on itsenäinen virasto.

Edellä mainitusta lainauksista käy hyvin ilmi se, että Tuomioistuinviraston ja hallinnonalan ministeriön, oikeusministeriön välinen suhde ei perustu mihinkään aiemmin koeteltuun malliin vaan se on rakennettava ottaen huomioon Tuomioistuinviraston itsenäinen ja tuomioistuinten riippumattomuutta tukeva asema sekä Tuomioistuinviraston valtion keskushallinnossa poikkeuksellinen johtamisjärjestelmä. Lainsäädännön ilmaisema itsenäisyys ja riippumattomuus ei yksin auta, vaan itsenäisyyden ja riippumattomuuden on toteuduttava myös käytännössä.

Toisaalta on syytä painottaa, että Tuomioistuinvirastoa kuvaa erityisen hyvin sen kutsuminen hallintovirastoksi. Hallituksen esityksen perusteella oikeusministeriöön on jäänyt tuomioistuinlaitoksen strateginen ohjaus ja kehittäminen. Oikeusministeriö vastaa toimialansa palvelujen saatavuudesta ja se päättää tuomioistuinlaitosta koskevien merkittävien hankkeiden, kuten rakenneuudistusten toteuttamisesta. Lisäksi se huolehtii muista tuomioistuinlaitokseen liittyvistä valtioneuvostotason tehtävistä, kuten säädösvalmistelusta sekä talousarvio- ja kehysvalmistelusta. Oikeusministeriölle kuuluu myös hallinnonalan yhteisten palveluiden saatavuus ja kehittäminen.

Tuomioistuinviraston on toiminnassaan luonnollisesti kunnioitettava tuomioistuinten ja tuomareiden riippumattomuutta.

Työ Tuomioistuinviraston aseman kirkastamiseksi jatkuu. Eduskunta on edellyttää, että hallitus seuraa Tuomioistuinviraston perustamista koskevan uudistuksen toimivuutta ja vaikutuksia kiinnittäen erityistä huomiota tuomioistuinten riippumattomuuteen ja oikeusturvaan, oikeusministeriön ja viraston väliseen suhteeseen ja tehtävienjakoon, viraston johtamisjärjestelmän ja johtokunnan kokoonpanon toimivuuteen sekä voimavarojen riittävyyteen sekä antaa lakivaliokunnalle edellä mainituista seikoista selvityksen vuoden 2025 loppuun mennessä.

Rahoitus ja riippumattomuus

Oikeusturvan toteutumattomuuden perusteina on usein esitetty pitkät käsittelyajat ja oikeudenkäynnin kustannukset.

Kuten korkeimman oikeuden presidentti Tatu Leppänen totesi omassa puheenvuorossaan, tärkein syy pitkiin käsittelyaikoihin on tuomioistuinlaitoksen pitkään jatkunut perusrahoituksen alimitoitus. Tuomioistuinlaitoksella ei ole päätäntävaltaa sille tulevien taloudellisten resurssien määrään. Lakivaliokunta on todennut tuomioistuinlaitoksen määrärahojen riittämättömyyden ja sen korjaamattomuuden niin monta kertaa, että tuomioistuinlaitoksen aliresursointi ei voi olla eduskunnalle ja maan hallitukselle tuntematon asia.

Tuomioistuinlaitoksen perusrahoituksen puute synnyttää tuomioistuinten riippumattomuudelle uhkia, joista esimerkkinä mainitsen sen, että perusrahoituksen puutteen vaikutuksia on pyritty vähentämään sillä, että lisärahoitusta on myönnetty määrättyjen asiaryhmien ruuhkien purkamista varten. Tämä lähtökohtaisesti myönteinen seikka luo tosiasiallisen tilanteen, jossa budjettivallan keinoin pyritään vaikuttamaan asioiden käsittelyjärjestykseen. Päätös siitä, mitä jonoja puretaan, tulee tuomioistuinlaitoksen ulkopuolelta. Tämä rapauttaa tuomioistuinlaitoksen riippumattomuutta.

Lopuksi

Se, että voimme tänään keskustella oikeusvaltion tilasta, osoittaa, että oikeusvaltio voi Suomessa hyvin. Tämä on osoitus vallankäytön rationaalisuudesta, sillä keskustelu on jo tähän mennessä osoittanut, että oikeusvaltiomme rakenteissa on yksityiskohtia, joiden vahvistamista on syytä ainakin selvittää.